burocracia

A palavra burocracia, surgida no século XVII, teve inicialmente um sentido negativo conotado com os poderes excessivos e abusivos dos serviços administrativos públicos e privados. Esta perspetiva permanece nos nossos dias, sendo a burocracia frequentemente associada a ineficiência e desperdício de recursos.

Com o nascimento da Sociologia, este termo tornou-se um conceito importante para a análise das sociedades modernas, principalmente através dos contributos de Max Weber. Segundo este autor, a burocracia deve ser analisada do ponto de vista de um fenómeno situado historicamente. O estudo de Weber tem como objeto o ideal-tipo de burocracia moderna, tanto na sua forma estatal como sob a forma de economia privada ou organização dos partidos políticos.

As características desta burocracia seriam: a subordinação a uma autoridade que define as competências segundo regras fixas; uma hierarquia das funções; uma gestão racional que tem como base documentos escritos; um mundo separado do espaço doméstico e dos assuntos privados dos funcionários e uma distinção rigorosa entre património público e fortuna pessoal; uma especialização assente na formação profissional ou aprendizagem, que estará na base da seleção; uma atividade a tempo inteiro; uma tecnicidade das funções com regras próprias e assente na impessoalidade e na abstração (Freund).

Este tipo ideal de burocracia foi construído tendo em conta determinadas condições históricas: o desenvolvimento de uma economia monetária, a constituição dos grandes Estados-nações modernos e dos grandes partidos políticos, o crescimento do consumo de massas, a superioridade técnica da burocracia relativamente a outras formas de organização, a concentração dos meios numa autoridade central e, por fim, um nivelamento das diferenças económicas e sociais (Freund).

Para Max Weber, a análise sociológica da burocracia não se restringe nem a uma recusa deste fenómeno como alvo negativo, nem a uma adesão acrítica. Na sua perspetiva, a burocracia tem por detrás um processo de racionalização do tipo instrumental, que tende a expandir-se a todos os aspetos da vida quotidiana.

Na linha da reflexão weberiana sobre a burocracia, uma primeira linha de investigação vai privilegiar os aspetos mais societais da definição weberiana. Um dos discípulos de Weber, Robert Michels, verifica que os grandes partidos e sindicatos adotam, no essencial, a lógica burocrática sob a forma da lei de ferro da oligarquia. Os funcionários profissionais tendem a libertar-se do controlo dos membros da organização e a monopolizar o poder de decisão.

Segundo Michels, "a organização implica uma tendência para a oligarquia. Em toda a organização - seja um partido político, um sindicato ou qualquer outra associação dessa espécie - a tendência aristocrática manifesta-se muito claramente. O mecanismo organizacional, ainda que conceda uma solidez de estrutura, induz mudanças graves na organização de massa invertendo completamente as posições dos líderes e dos liderados. Como resultado da organização, todo o partido ou sindicato divide-se numa minoria de dirigentes e numa maioria de dirigidos" (1971, Michels - "A tendência burocrática dos partidos políticos". In CAMPOS, Edmundo (org.). Sociologia da burocracia, 2.ª ed. Rio de Janeiro: Zahar).

Outros autores, situados inicialmente no campo marxista, vão aproximar-se da visão weberiana a partir do desencanto provocado pela experiência dos países do "socialismo real". Bruno Rizzi, discípulo de Trotsky, defende a ideia da burocratização como algo inerente às sociedades socialistas construídas a partir do modelo soviético. Também Claude Lefort, mostrando as contradições das críticas de Trotsky à burocracia soviética, demonstra que a burocracia está muito ligada à racionalização económica, que opera num regime fundado na exploração, e que a burocratização se desenvolve no âmbito de um sistema de dominação social vigente tanto nos países "socialistas" como nas democracias ocidentais.

Uma outra linha de desenvolvimento, de tipo positivista, irá apontar para uma sociologia das organizações centrada no seu grau de burocratização. De acordo com estes autores, a definição de Max Weber preconiza a superioridade da organização burocrática. Contudo, muitas das investigações sociológicas mostram-nos que se trata de um modelo organizacional atravessado por disfuncionalidades.

Por exemplo, Merton sugere que a disciplina exigida pela organização provoca um deslocamento de fins, assumindo as regras não como meios mas como fins. A pressão para se submeter aos textos e o ritualismo resultante provocam uma rigidez da organização e tensões na relação com os clientes. As rotinas da burocracia podem, eventualmente, criar aquilo que Merton chama uma "psicose profissional", que torna muito difícil a aplicação dos denominados planos para a desburocratização.

Para Selznick, a delegação de autoridade ao longo da escala hierárquica provoca um aumento das divergências de interesse e de fins entre grupos de especialidades diferentes. Os conflitos entre subgrupos de especialidade acabam por se sobrepor às preocupações ligadas às finalidades comuns da organização. O conteúdo das decisões é fortemente influenciado por estes conflitos internos. Como resultado dá-se um aumento da distância entre os objetivos pretendidos e a sua realização.

Gouldner vai demonstrar, a partir de um estudo de caso, que um excesso de controlo, destinado a aumentar a produtividade, provoca sempre tensões. Na realidade, a generalização das regras reforça as ocasiões de se servir delas como meio de proteção contra a autoridade e o controlo. A regra, aqui, serve para o funcionário se proteger contra a ação de vigilância e torna-se objeto de negociação, em vez de ser um garante da aplicação automática das decisões centralizadas.

Nos anos 60, Michel Crozier propõe um modelo de estudo do fenómeno burocrático baseado numa síntese original dos autores anteriores. Definindo a burocracia como "o modelo de relações humanas que permitem o estabelecimento e a cristalização de rotinas administrativas", este autor interroga-se: "Porque é que um tal sistema de organização, que paralisa os quadros numa situação de rotina e produz tantas frustrações nos empregados, pode desenvolver-se e resistir a todas as pressões no sentido da mudança? [...] Queremos sugerir para já que (este sistema) é, para eles, o meio de evitar as relações face a face, as relações de dependência pessoal, de que eles não podem suportar o tom autoritário" (1964, Crozier - Le phénomène bureaucratique. Paris: Seuil).

Na verdade, para Crozier, estes disfuncionamentos atuam de uma forma sistemática e reforçam-se mutuamente, originando o que ele designa por "círculo vicioso burocrático", caracterizado por "o aumento do desenvolvimento de regras impessoais, a centralização de decisões, o isolamento de cada estrato ou categoria profissional e o aumento concomitante da pressão do grupo sobre o indivíduo, o desenvolvimento de relações de poder paralelas em torno de zonas de incerteza que subsistem" (1964, Crozier - Le phénomène bureaucratique. Paris: Seuil).

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